ICAP

In der Mache

Immer komplexere Unternehmensstrukturen, immer mehr Streitverfahren: Für multinationale Unternehmen und die Finanzverwaltungen wird die internationale Besteuerung zunehmend zum Problem. Abhilfe soll ein neues Verfahren der OECD schaffen – ICAP. Die Praxiserfahrungen aus dem ersten Probelauf mit deutscher Beteiligung lassen Steuerchefs auf mehr Sicherheit und schnellere Abwicklung hoffen. Doch bevor das Projekt zum Erfolg wird, muss noch an vielen Stellschrauben gedreht werden.

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Als der Anruf kam, musste Sylvia Heckmeier nicht lange überlegen. „Wir machen mit!“, erklärte sie dem Vertreter des hessischen Finanzministeriums kurzum direkt am Telefon. Dieser riet ihr, doch noch mal eine Nacht drüber zu schlafen. „Das habe ich dann zwar gemacht“, erinnert sich die Steuerchefin des Darmstädter Konzerns Merck, „aber die Antwort am nächsten Tag war die gleiche. Wir wollten unbedingt dabei sein.“ Das war im Frühjahr 2019.

Keine 60 Kilometer entfernt von Darmstadt setzte sich Malte Fidler, Steuerchef beim Pharmakonzern Boehringer Ingelheim, ans Telefon. Auch er wollte dabei sein – beim deutschen Probelauf von ICAP 2.0. „Ich habe ICAP schon länger verfolgt. Als klar war, dass Deutschland dann bei der zweiten Runde dabei sein würde, habe ich mich direkt bei der Finanzverwaltung gemeldet, damit wir dabei sein können.“

Merck und Boehringer Ingelheim waren damit zwei der vier deutschen Konzerne, die am Probelauf für ICAP 2.0 teilnehmen würden. Dem Vernehmen nach sind daneben noch SAP sowie ein Konzern aus Nordrhein-Westfalen mit von der Partie. ICAP – das ‚International Compliance Assurance Programme‘ – soll international tätigen Konzernen die Möglichkeit geben, sich (im ersten Schritt) für ihre Verrechnungspreissysteme und Betriebsstättendefinitionen von den Verwaltungen bestätigen zu lassen, dass keine bedeutenden steuerlichen Risiken vorliegen. Das soll nicht zuletzt späteren Streit vermeiden.

Das Prinzip ist einfach: Die Unternehmen legen den beteiligten Finanzverwaltungen ihre Dokumentationen – beispielsweise das Country-by-Country-Reporting (CbCR) oder Daten aus dem hauseigenen Steuer-IKS – vor, die diese dann in einem gemeinsamen Verfahren analysieren. Statt sich wie bisher also mit jeder Finanzverwaltung einzeln auseinanderzusetzen, gibt es ein gemeinsames Projekt, an dessen Ende es im besten Fall eine Art Persilschein für die geprüften Sachverhalte gibt. In einer späteren Prüfung sollen diese bereits bestätigten Sachverhalte, zumindest in der Theorie, dann nicht mehr geprüft werden. Neben den ‚Advanced Pricing Agreements‘ (APA) und der verbindlichen Auskunft steht ICAP somit als drittes sogenanntes ,Ex-Ante‘-Verfahren für multinationale Sachverhalte zur Verfügung.

Die OECD hatte bereits 2018 mit einem ICAP-Piloten begonnen. Damals war Deutschland jedoch nur als Beobachter dabei – seinerzeit waren mit Australien, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Niederlande, Spanien und den USA acht Finanzverwaltungen beteiligt. Nun, in der zweiten Runde, war neben Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Irland, Luxemburg, Norwegen, Polen, Russland auch Deutschland mit von der Partie – und damit auch die vier deutschen Unternehmen.

Streitfälle kaum noch zu bewältigen

Denn gerade für Deutschland ist ein solches Instrument zur Streitvermeidung interessant. Schon jetzt ist die Bundesrepublik eines der Länder mit den meisten Verständigungsverfahren weltweit – Tendenz weiter steigend. Und auch wenn das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) in der jüngeren Vergangenheit enorm an Personal aufgestockt hat, kommt es mit dem Anstieg der Verfahren dennoch nicht mit. „Das ist auf lange Sicht weder für die Unternehmen noch für die Finanzverwaltungen zu bewältigen – es kommt einfach mehr, als beim BZSt abgearbeitet werden kann“, so Heckmeier. Zudem würden die grenzüberschreitenden Themen in den Betriebsprüfungen immer vielfältiger. „Und teilweise geht es da um derart hohe Beträge, dass wir zwingend in die Verständigung müssen, wenn wir da keine Einigung erzielen. Wir sitzen also alle in einem Boot.“ Was es ihrer Meinung nach braucht: Neue Instrumente für neue Anforderungen. Instrumente wie ICAP. Die ‚Assurance‘ komme, so Heckmeier, dabei nicht nur den Unternehmen, sondern auch den Verwaltungen zugute.

Zukunft gestalten: Sylvia Heckmeier, Steuerchefin bei Merck

Dabei hatte Heckmeier erst kurz zuvor von ICAP erfahren: Einmal im Jahr veranstaltet Merck eine interne Konferenz für die internationalen Steuerfunktionen. Und dort sprach 2019 Achim Pross, seines Zeichens ‚Head of the International Cooperation and Tax Administration Division‘ bei der OECD und einer der Treiber von ICAP. „Wir hatten zwar vorher schon von diesem Instrument gehört, aber involviert waren wir da bis dahin nicht“, so Heckmeier, „der Vortrag von Herrn Pross hat daher sofort unser Interesse geweckt. Wir haben uns dann in der Folge noch intensiver mit dem Thema beschäftigt.“ Als dann zwei Wochen später das hessische Finanzministerium anrief, wusste Heckmeier also schon, was auf sie und ihr Team zukommen würde. „Natürlich war klar, dass dieses Projekt eine Menge Ressourcen binden würde,“ erinnert sie sich, „aber für uns ist damit wirklich ein Wunsch in Erfüllung gegangen. ICAP ist ein hochinteressantes Projekt und für uns die Möglichkeit, durch unsere Teilnahme die Zukunft mitzugestalten.“

Die Daten zusammenbringen

Für das Projekt stellte Heckmeier aus ihrem in Deutschland rund 35 Mitarbeiter starken Team einen Steuerexperten ab, der sich in Vollzeit um das ICAP-Projekt kümmern sollte. Dieser berichtete direkt an Heckmeier und übernahm die koordinierende Leitung innerhalb der Steuerfunktion. Hinzu kamen zwei bis drei Mitarbeiter, die sich temporär in das Projekt eingeschaltet haben, beispielsweise zu Spezialthemen wie Verrechnungspreise.

Was sich herausstellte: Auch wenn das Projekt an sich neu war, konnte Merck auf viele bereits vorhandene Daten und Dokumentationen zurückgreifen. „Das Material hatten wir, es musste nur sinnvoll zusammengetragen werden“, so Heckmeier. Standards, in welcher Fülle oder welchem Format die Daten zur Verfügung gestellt werden müssten, gab es dabei allerdings nicht. Die OECD hat zwar ein Handbuch zu ICAP herausgegeben, „aber man muss auch ein bisschen seinen eigenen Weg finden“, so Heckmeier. Das galt auch für die Finanzverwaltungen. „Die hatte da einen sehr pragmatischen Ansatz“, lobt sie, „das hat mich wirklich beeindruckt. Wir haben sehr vertrauensvoll zusammengearbeitet.“

Was sich allerdings als Problem erwies, waren die Auswirkungen der Corona-Pandemie – und die Technik. „Allein ein gemeinsames Sharepoint-System aufzusetzen, war ein richtiger Albtraum“, erinnert sich Heckmeier. Zudem konnten die meisten Meetings nur virtuell stattfinden. „Es war schon unglücklich, dass wir uns nie persönlich gesehen haben.“ Aus dem ursprünglich für knapp sechs Monate kalkulierten Projekt wurden so am Ende zwei Jahre.

Der Aufwand lohnt sich: Malte Fidler, Steuerchef bei Boehringer Ingelheim

Ähnlich lief es auch bei Boehringer Ingelheim. Da sich der Konzern bei ICAP auf die Beurteilung des Verrechnungspreissystems konzentrierte, setzte Fidler als Projektleiter seinen ‚Head of Transfer Pricing‘ ein. Mitgearbeitet hat zudem das gesamte Verrechnungspreisteam. Bei den Dokumentationen konnte dieses dabei auf einen reichen Erfahrungsschatz zurückgreifen: „Wir hatten zuvor schon einige Joint Audits begleitet“, so Fidler, „daher gibt es bei uns schon etablierte Prozesse, um die Informationen zusammenzustellen. Bereitgestellt haben wir dabei unter anderem unser CbCR, die Jahresabschlüsse und weitere Dokumentationen.“

Nachdem alle Informationen zusammengetragen waren, ging es an die Präsentation – und da bezog Fidler ganz bewusst auch die Experten aus dem operativen Geschäft mit ein: „Wir haben uns dreieinhalb Tage mit der Verwaltung – wegen Corona leider remote – zusammengesetzt, und unsere Vertreter aus dem Business haben dort ihre Arbeit und unser Geschäftsmodell vorgestellt.“ Für Fidler der Schlüssel zum Erfolg: „Es ist besser, wenn die Menschen, die direkt mit dem Business befasst sind, das auch selbst erklären, als wenn wir das allein aus der steuerlichen Sicht machen.“ An den darauffolgenden Tagen, so Fidler, wertete die Verwaltung die Präsentationen dann intern aus.

Die Mühe hat sich gelohnt. Mittlerweile hat das Unternehmen für alle beteiligten Länder – mit kleineren Ausnahmen – ein ‚Low Risk Assessment‘ erhalten. Fidler schätzt, dass der unmittelbare Aufwand für ICAP dem Team auf lange Sicht fünf bis sieben Jahre Arbeit erspart hat – weil Streitigkeiten vermieden und langwierige andere Vereinbarungen mit den einzelnen Steuerverwaltungen wegfallen. Aber, was mindestens genauso wichtig ist: Durch das Projekt hat sich die Arbeitsbeziehung zu den verschiedenen Finanzverwaltungen einzelner Länder verbessert oder überhaupt erst entwickelt. Das ist für Fidler ein nicht zu unterschätzender Wert. Auch für Heckmeier war dieses Thema neben der rein steuerlichen ‚Assurance‘ sehr wichtig: „Wir wollen ja mit den Finanzverwaltungen transparent und vertrauensvoll zusammenarbeiten. Wir sehen uns als transparenten Steuerpflichtigen und möchten das auch zeigen. ICAP ist dafür eine tolle Möglichkeit.“ Auch die deutsche Finanzverwaltung ist von dem Projekt offenbar überzeugt – seit Oktober ist Deutschland regulär bei ICAP dabei.

Also ein Erfolg auf ganzer Linie? Nicht ganz. Probleme und Herausforderungen warten noch auf vielen Ebenen. Zum Beispiel in Deutschland: Die Abgabenordnung (AO) ist auf ein Instrument wie ICAP noch gar nicht vorbereitet. Denn die AO bezieht sich – vereinfacht gesagt – immer auf die Vergangenheit, nie auf die Zukunft. Eine solche sogenannte ‚Certainty‘ oder ‚Assurance‘, wie sie das ICAP-Verfahren vorsieht, kann die deutsche Finanzverwaltung also gar nicht ausstellen. Ein Problem, dem alle Beteiligten derzeit mit einer gewissen Pragmatik begegnen. So wird zwar keine rechtssichere ‚Assurance‘ ausgestellt, aber darauf gebaut, dass sich die Finanzverwaltung schon allein aus Kapazitätsgründen einen bereits analysierten Sachverhalt kaum noch einmal anschauen dürfte. „Wir werden doch nicht so deppert sein, die Arbeit zweimal zu machen“, wird dabei gern ein hochrangiger Beamter im Markt zitiert. Das mag sein – eine gesunde Portion Vertrauen in solche Aussagen gehört derzeit aber noch dazu.

Es gibt noch einige Baustellen

National ist bei der entsprechenden Anpassung der AO also noch einiges zu tun – und das Thema dürfte neben der Frage nach der ‚Assurance‘ noch eine Menge weiterer Folgefragen aufwerfen. Soweit bekannt ist eine Arbeitsgruppe im Finanzministerium mit diesem Thema bereits befasst. Doch wann eine Lösung in Sicht ist, ist derzeit noch völlig offen.

Zudem ist bislang fraglich, für welche Unternehmen beziehungsweise welche Sachverhalte sich ICAP überhaupt eignet. Malte Fidler hat dazu eine klare Meinung: „Wir halten ICAP bei Standardtransaktionen und Routinevorgängen für ein gutes Mittel, um die Abwicklung mit den Finanzverwaltungen zu beschleunigen und Streit zu vermeiden. Aber eine komplexe M&A-Transaktion beispielsweise wird man über ICAP nicht so einfach abbilden können.“ Und auch bei der Frage nach den geeigneten Unternehmen ist Fidler skeptisch: „Wir haben mehrere Mitarbeiter mit dem Projekt beschäftigt. Ich glaube nicht, dass kleine und mittlere Unternehmen, die ja unter Umständen gar keine eigene Steuerfunktion, geschweige denn Spezialisten zu einzelnen Steuerthemen haben, das stemmen können.“ Zumal sich der Aufwand erst ab einer kritischen Größe von Fällen überhaupt lohnen dürfte und die ‚Assurance‘ bestenfalls auch nur so lange gilt, wie der Sachverhalt unverändert bleibt. Ändert sich beispielsweise das abgesegnete Verrechnungspreissystem, betrifft dies auch die ICAP-Vereinbarung, die ohnehin – von Land zu Land unterschiedlich – nur eine zeitlich begrenzte Gültigkeit hat. Ob sich die Finanzverwaltungen im Alltag schließlich so pragmatisch und kulant zeigen wie während des Piloten, ist auch alles andere als ausgemacht.

Und nicht zuletzt wird sich zeigen müssen, wie gut das Projekt global funktioniert. Bislang haben sich an ICAP vor allem exportorientierte Industrienationen beteiligt, die schon einen gewissen Erfahrungsschatz und ein politisches Interesse an internationaler Zusammenarbeit mitbringen. Wie sich Schwellen- oder sogenannte Entwicklungsländer zu dem Thema verhalten werden und wie die Zusammenarbeit der Finanzverwaltungen dann ganz praktisch funktionieren kann, wird sich herausstellen müssen. Fidler ist vorsichtig optimistisch: „Für uns sind die ‚Assurance-Letter‘ auch eine Präzedenz für unsere Diskussionen mit den anderen Ländern. Wir haben die Erfahrung gemacht, dass sich zum Beispiel Schwellenländer sehr genau anschauen, wie in anderen Staaten diese Fragen gehandhabt werden und sich da auch einiges abschauen.“

ICAP wird daher bestenfalls eine gewichtige Rolle neben den bisherigen Verfahren spielen, diese jedoch nie ersetzen. Und womöglich gibt es in Zukunft auch noch weitere Assurance-Projekte: Die EU-Kommission arbeitet derzeit an einer Lösung auf europäischer Ebene, die eher auf diese kleineren und mittelgroßen Unternehmen zugeschnitten ist als ICAP. Bis Unternehmen und Verwaltungen wirklich Sicherheit haben, ist noch einiges zu tun.

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