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22.01.2019

Vom Einstimmigkeits- zum Mehrheitsprinzip: Das halten Steuerrechtler von den EU-Plänen

Die Europäische Kommission will in Steuerfragen schneller und leichter zu Einigungen kommen und daher vom Einstimmigkeitsprinzip abrücken. Aus Sicht der Kommission blockieren einzelne Länder mit ihrem Vetorecht Entscheidungen etwa zur Vereinheitlichung der Körperschaftsteuer oder zur Einführung einer Digitalsteuer. Doch vielen deutschen Steuerexperten gehen die EU-Pläne zu weit, wie eine JUVE Steuermarkt-Befragung zeigt.

So warnte nicht nur der Präsident des Bundesfinanzhofs, Prof. Dr. Rudolf Mellinghoff, auf dem gestrigen 16. Deutschen Finanzgerichtstag vor den Auswirkungen, die ein Übergang vom Einstimmigkeits- zum Mehrheitsprinzip auf europäischer Ebene für das nationale Steuerrecht mit sich bringen könne. Betroffen sei der Kerngehalt der nationalen Budgethoheit. Auch der Präsident des Deutschen Steuerberaterverbands, Harald Elster, äußerte sich kritisch zu dem Vorschlag der EU-Kommission. Es sei aus den Plänen der Kommission nicht erkennbar, ob dies in der letzten Stufe das nationale Ertragssteuerrecht erfasse.

Der Vorschlag der EU umfasst vier Stufen: In einem ersten Schritt sollen sich die Mitgliedstaaten auf die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit einigen, wenn es um Maßnahmen geht, die die Zusammenarbeit und gegenseitige Unterstützung bei der Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung verbessern, sowie bei verwaltungsrechtlichen Initiativen.

Die zweite Stufe sieht die Anwendung des Mehrheitsprinzips für steuerpolitische Maßnahmen vor, die anderen politischen Zielen zugutekommen, etwa der Bekämpfung des Klimawandels, dem Umweltschutz oder der Verbesserung der öffentlichen Gesundheit.

In einem dritten Schritt soll der Rückgriff auf die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit dazu beitragen, die Modernisierung bereits harmonisierter EU-Vorschriften, etwa im Bereich des Mehrwertsteuer- oder Verbrauchsteuerrechts, voranzubringen.

Und erst im vierten Schritt soll bei umstrittenen, großen Steuerprojekten wie der gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB) auf die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit übergegangen und ein neues System zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft eingeführt werden.

Wie kommen die EU-Vorschläge in der Praxis an? JUVE Steuermarkt hat bei Inhouse-Steuerrechtlern nachgefragt, was Sie von dem Vorschlag halten, dass die Staaten auf ihr Vetorecht in Steuersachen verzichten sollen. Wird dadurch der Weg für eine europäische Mindeststeuer frei und lassen sich so vermeintliche Steuerschlupflöcher in Europa schließen?

 

Mathias Hildebrandt, Zalando: „Die steuerpolitisch Aktiven und Betroffenen müssen sich besser vernetzen.“

Mathias Hildebrandt

Mathias Hildebrandt

„Ich finde den Vorschlag, insbesondere die vier Schritte, bemerkenswert und folgerichtig“, sagt Dr. Mathias Hildebrandt, bisher Steuerchef von Zalando und ab Februar in Diensten von ProSiebenSat. „Die Steuerpolitik war oft wegen der Einstimmigkeit ein Bereich, in dem kein Fortschritt möglich war oder nur mit Kompromissen oder Kuhhandeln zu anderen Politikbereichen, die mit Steuern nichts zu tun hatten. Fast alle anderen Politikbereiche beruhen auf dem Prinzip der qualifizierten Mehrheit. Das Einstimmigkeitsprinzip bei Steuern wirkt antiquiert. Die Reform könnte tatsächlich mehr Drive in die Steuerpolitik bringen.

Trotzdem hat Hildebrandt auch Vorbehalte. „Ich bin nicht sicher, ob der Vorschlag zur richtigen Zeit kommt und für die EU und Mitgliedstaaten ein einigendes oder ein eher trennendes Moment enthält. Das werden die Reaktionen der Mitgliedsstaaten zeigen. Zum Zweiten sollte die EU die Prinzipien von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sowie das „Steuerfindungsrecht“ stärker beachten. So ist zum Beispiel bei der Digital Services Tax (DST) fraglich, ob die EU das Recht zur Einführung einer solchen Steuer überhaupt hat. Dies führte zum Entwurf einer Zwitterform zwischen direkter und indirekter Steuer, welche für die Akzeptanz des Vorschlags nicht förderlich war.“

Für wie wichtig hält Hildebrandt es, die Blockade auf europäischer Ebene zu überwinden?

„Für Unternehmen ist die europäische Steuerpolitik sehr wichtig und wird aus meiner Sicht oft nicht umfassend genug beobachtet. Denn diese hat direkten Einfluss auf Unternehmen und deren Geschäftspolitik, wie etwa Umsatzsteuer, DST usw. Oft beschäftigen sich die deutschen Unternehmen erst mit den Themen, wenn es um die nationale Umsetzung geht. Dies ist viel zu spät. Bei der DST hatte sich die Diskussion zwischen allen Interessengruppen frühzeitig ergeben. Dies würde ich mir bei allen europäischen Gesetzesinitiativen wünschen. Wenn diese Diskussionen dann nicht nur auf deutscher, sondern tatsächlich europäischer Ebene geführt würde, kämen wir auch emotional und faktisch einem gemeinsamen Binnenmarkt näher. Dazu bedarf es m.E. einer noch größeren Vernetzung zwischen den steuerpolitisch Aktiven und Betroffenen: Steuerzahlern, Verwaltung, Beratern, Verbände, andere Lobbygruppen usw. Die IFA kann hier eine gute Plattform bilden.“

 

Georg Geberth, Siemens: „Im Rahmen des BEPS-Prozesses sind zahllose Maßnahmen ergriffen worden.“

Georg Geberth

Georg Geberth

„Ihre Frage unterstellt, dass auf EU-Ebene in puncto Missbrauchsbekämpfung in den letzten Jahren wenig passiert sei … aber das Gegenteil ist doch der Fall! Weltweit und insbesondere in der EU sind im Rahmen des BEPS-Prozesses zahlreiche Maßnahmen ergriffen worden“, so der Steuerpolitikchef bei Siemens. „Ich erspare Ihren Lesern eine Auflistung aller im Kreise von mittlerweile 124 Staaten vereinbarten BEPS-Aktionspunkte. Aber nehmen Sie nur die diesbezüglichen EU-Richtlinien, zunächst zu den Antigestaltungsmaßnahmen: Kaum war die ATAD I-RiLi in der Rekordzeit von fünf Monaten durch den Ministerrat gebracht worden, kam auch schon die ATAD II-RiLi. Parallel hierzu bzw. kurze Zeit darauf wurde der Austausch von sog. Rulings zwischen den EU-Finanzverwaltungen (DAC 3) und die Richtlinie zur Einführung von Country by Country Reporting (DAC 4) vereinbart sowie die Anzeigepflicht von Steuergestaltungen (DAC 6) beschlossen. Ich finde, dass der EU-Gesetzgeber ausgesprochen handlungsfähig und äußerst rasch in der Umsetzung von Vorhaben ist, sobald es um angeblich aggressives Steuergebaren von Großkonzernen geht. So gesehen besteht nach meiner Einschätzung kein Bedarf zur Abschaffung der Einstimmigkeit. Dies gilt umso mehr, als uns aufgrund des Erfordernisses der Einstimmigkeit offensichtlich wenig durchdachte Maßnahmen wie die Finanztransaktionssteuer und die Digitalsteuer (bislang) erspart geblieben sind.“

Wie wichtig ist die Diskussion um Einstimmigkeits- und Mehrheitsprinzip für den Siemens-Steuerpolitikchef?

„Ich halte diese Diskussion für besonders bedeutsam, da mit ihr an die Grundfeste unserer staatlichen Verfasstheit gerührt wird. Denn zur Souveränität eines Staates gehört nun einmal die verfassungsrechtliche Kompetenz, Steuern so zu erheben, wie der nationale Gesetzgeber es für gerecht und zweckmäßig hält. Ihm diese Kompetenz – aus EU-Sicht – abzuringen bzw. sie – aus nationalstaatlicher Sicht – auf eine zwischenstaatliche Organisation wie die EU zu übertragen, sollte wohl überlegt werden und ist auch für den „körperschaftlich organisierten Steuerbürger“ von höchster Relevanz.“

 

Florian Holle, Deutscher Sparkassen- und Giroverband: „Die Kommission fühlt sich in einer Welt voller Fleischfresser als steuerlicher Vegetarier.“

Florian Holle

Florian Holle

„Der Vorstoß der EU-Kommission ist nachvollziehbar. Die Kommission fühlt sich in einer Welt voller Fleischfresser als steuerlicher Vegetarier; ihr fehlen die Handlungsmittel“, kommentiert Dr. Florian Holle, Abteilungsdirektor beim Deutschen Sparkassen- und Giroverband. „So hat man in den letzten Jahren versucht, mittels des Beihilferechts unliebsame Steuerstrategien zu bekämpfen. Auch wurden zahlreiche Richtlinien verabschiedet, was zeigt, dass die Handlungsfähigkeit trotz des Einstimmigkeitserfordernisses auch auf der Ebene der EU gegeben ist. Dieses Erfordernis nunmehr aufzugeben, folgt der Idee, dass global agierende Unternehmen nicht mit nationaler Gesetzgebung entgegengetreten werden kann.

Erweitert man den Blick, geht es um weit mehr, nämlich um das Königsrecht der nationalen Parlamente: Das Haushaltsrecht. Aus diesem Grund sehen die EU-Verträge Gesetzgebung im Bereich der direkten Steuern nur zum Funktionieren eines Binnenmarktes vor. Hier muss die Frage zulässig sein, ob eine stetige Erweiterung der Besteuerungstatbestände (z.B. Digitalsteuer, Finanztransaktionssteuer) wirklich den Binnenmarkt fördern kann. Je mehr Kompetenz im Bereich der Steuerpolitik an die EU abgegeben wird, desto unbedeutender wird die Rolle der nationalen Parlamente in diesem Bereich. Es wären sodann auch Regelungen gegen den ausdrücklichen Willen des deutschen Gesetzgebers möglich. Dieses Risiko muss in einer Diskussion berücksichtigt werden. Zudem agieren im Bereich der Richtlinien-Gesetzgebung zumeist die Regierungen. Der nationale Gesetzgeber muss hier deutlich stärker als in der Vergangenheit seine Kontrollfunktion wahrnehmen. Dies gilt erst recht, wenn die Aktivitäten im EU-Bereich weiter verstärkt werden sollten.

Und wie wichtig ist es aus Holles Sicht für Unternehmen, sich mit den EU-Plänen zu beschäftigen?

Unternehmen müssen die Vorschläge der EU-Kommission stets intensiv beobachten. Grundsätzlich ist es für grenzüberschreitende Unternehmen administrativ einfacher sich auf eine Richtlinie einzustellen, als auf 28 (zukünftig vielleicht 27) nationale Einzelregelungen. Jedoch sorgen die Vorschläge der EU-Kommission auch für Unsicherheit. Dies gilt zum Beispiel für den Vorschlag zur Einführung einer Digitalsteuer. Hier gilt es dann, das jeweilige Geschäftsmodell auf eine Betroffenheit zu überprüfen. Zumeist gibt es durch einen Richtlinienvorschlag „Kollateralschäden“, die nicht intendiert sind, jedoch dennoch von den Richtlinien betroffen wären. Das Einstimmigkeitserfordernis sichert hier aktuell zumindest eine Berücksichtigung der jeweiligen nationalen Besonderheiten.“ (Die Fragen stellte Ulrike Barth)

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