Ampel-Koalition

„Keine Partei muss ihr Gesicht verlieren”

Kaum eine Frage wird derzeit so intensiv diskutiert wie die nach ‚Ampel‘ oder ‚Jamaika‘. Grüne und FDP haben in der Hand, welche Koalition Deutschland in den kommenden Jahren regieren wird. Dabei liegen beide Parteien programmatisch weit auseinander – insbesondere in der Steuerpolitik. Im Interview diskutieren Prof. Dr. Dominika Langenmayr von der Universität Eichstätt-Ingolstadt und DIW-Steuerexperte Dr. Stefan Bach über Kompromisse bei der Erbschaftsteuer, unnötig komplizierte Gesetze und darüber, wieso man nicht alles glauben darf, was in Wahlprogrammen steht.

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Dominika Langenmayr

JUVE Steuermarkt: Welche ist aus steuerpolitischer Sicht ihre Wunschkoalition?
Prof. Dr. Dominika Langenmayr:  Das kommt auf die Sichtweise an. Auf der einen Seite gibt es die wissenschaftliche Sicht, wie Steuerpolitik zielführend sein kann. Und auf der anderen Seite spielen persönliche Wünsche in so eine Beurteilung mit hinein. Aus wissenschaftlicher Sicht haben alle Parteien steuerpolitisch sinnvolle und weniger sinnvolle Vorschläge gemacht. Nun muss man hoffen, dass sich in den Koalitionsverhandlungen die Vorschläge durchsetzen, bei denen Konsens besteht, dass sie effektive Mittel sind, um die Ziele zu erreichen, die sich die Koalition dann setzt.
Dr. Stefan Bach: Auch wenn sich die Parteien hier und da angenähert haben mögen, haben wir in der Steuer- und Sozialpolitik nach wie vor eine Rechts-Links-Konstellation. Auf der einen Seite die bürgerlichen Parteien, CDU und FDP, die stärker die wirtschaftliche Entwicklung vor Augen haben. Und auf der anderen Seite die ‚linken‘ Parteien, SPD, Grüne und Die Linke, die vor allem Ungleichheits- und Verteilungsthemen in den Fokus rücken. Es wird nun auf eine Mitte hinauslaufen müssen – egal, welche Koalition es letztlich wird.

Stefan Bach

Ob Jamaika oder Ampel: Die Grünen und die FDP sind jeweils das Zünglein an der Waage. Wer wird mehr Kompromisse eingehen müssen?
Bach: Die FDP geht durchaus gestärkt in die Koalitionsverhandlungen. Sie hat sich im Wahlkampf sehr dafür stark gemacht, die Steuern generell nicht zu erhöhen, geschweige denn Steuern auf Vermögen zu erheben. Davon kommt sie nun nicht mehr weg. Damit ist die Vermögensteuer zum Beispiel vom Tisch. Denn SPD und Grüne können nicht mehr damit drohen, dass sie zur Not auch ein Bündnis mit der Linkspartei eingehen. Insgesamt werden sich die Parteien aber auf viele Kompromisse einigen müssen, ohne dabei ihr
Gesicht zu verlieren.

Herr Bach, Sie und das DIW haben in der Vergangenheit durchaus immer wieder auch mit dem Thema Vermögenssteuern geliebäugelt. Nun sagen Sie selbst: Das Thema ist vom Tisch.
Bach: Es gibt sicherlich noch einen gewissen Spielraum – egal in welcher Konstellation. Wir müssen auch weiterhin über das Thema Substanzbesteuerung reden. Denn wir haben eine Tendenz der zunehmenden Ungleichheit in Wirtschaft und Gesellschaft. Trotzdem ist klar, dass eine Vermögensteuer zu wirtschaftlichen Effizienznachteilen führen kann. Man sollte daher eher leistungslose Einkommen besteuern. Ich halte die Erbschaftsteuer zum Beispiel für ein wesentlich besseres Instrument als die laufende Vermögensteuer.

Dabei scheint niemand mit der Erbschaftsteuerreform von 2016 zufrieden. Die SPD will erneut an diese ran, die CDU und die FDP wollen sie wenigstens nicht erhöhen. Und die Grünen kritisieren, „dass es sehr reichen Menschen möglich ist, durch Gestaltungen einer Besteuerung von Vermögen, etwa bei der Erbschaftssteuer, nahezu komplett zu entgehen“. Konkret wird hier allerdings keine der Parteien. Wieso eigentlich?
Langenmayr: Die Erbschaftsteuer ist eine sehr unpopuläre Steuer, was aus wissenschaftlicher Sicht durchaus überraschend ist: Nur sehr wenige Menschen bezahlen sie in ihrem Leben. Und selbst bei den Leuten, die nie von der Erbschaftsteuer betroffen sind, ist sie sehr unbeliebt. Deshalb gehen die Parteien in ihren Wahlprogrammen hier auch nicht ins Detail. Trotzdem werden die Parteien – in welcher Koalition auch immer – Kompromisse finden, die für alle tragbar sind. Die Parteien könnten etwa über niedrigere Steuersätze und eine breitere Bemessungsgrundlage bei der Erbschaftsteuer sprechen. Das könnten alle verhandelnden Parteien ihren Anhängern als Erfolg verkaufen.
Bach: Mit der FDP wird es sicherlich nicht funktionieren, zusätzliche Ressourcen bei der Erbschaftsteuer zu mobilisieren, über die man dann zusammen mit der Vermögensteuer und höheren Spitzensteuersätzen 20 bis 30 Milliarden Euro pro Jahr generiert – wie von den Parteien links der Mitte gewünscht. In der Ampelkoalition können sich die Parteien aber vielleicht darauf einigen, die vielen Vergünstigungen zu streichen und dafür die persönlichen Freibeträge zu erhöhen. Das würde dann die Progressionswirkung der Erbschaftsteuer verstärken. Im Moment besteuern wir da vor allem Personen mit einem Vermögen im ein bis moderat zweistelligen Millionen­be­reich – sozusagen die armen Reichen –, während sich Superreiche mit Gestaltungen mehr oder weniger vollständig von dieser befreien können. Das nennt man auch ‚Dummensteuer‘.

Die FDP wünscht sich eine ‚negative Gewinnsteuer‘, also eine negative Einkommen- beziehungsweise Körperschaft­steuer, die als Liquiditätssoforthilfe an die Unternehmen überwiesen werden soll. Gleichzeitig will die Partei Unternehmen steuerlich entlasten. Woher soll das Geld denn kommen, wenn die
Steuern sinken?

Langenmayr: Zunächst einmal sollte man festhalten, dass die FDP und die Grünen in puncto ‚negative Gewinnsteuer‘ gar nicht so weit auseinander sind, wie man zunächst meint. Die Grünen wollen beispielsweise den Verlustrücktrag verbessern. Das geht im Prinzip in die gleiche Richtung.

Aber der Verlustrücktrag geht doch nicht so weit wie die von der FDP geforderte negative Gewinnsteuer.
Langenmayr: Das stimmt, aber er verfolgt den gleichen Grundansatz. Und ich denke, dass sich beide Parteien in dieser Sache einig werden. Der Verlustrücktrag und die negative Gewinnsteuer haben den Charme, dass sie den Staat nicht viel Geld kosten, sondern Steuereinnahmen lediglich über die Zeit verschieben. Vor allem in der Krise haben sich Instrumente wie diese als vorteilhaft erwiesen.

Dennoch: Bei Unternehmenssteuern stehen sich die SPD und die Grünen auf der einen und die CDU und FDP auf der anderen Seite diametral gegenüber.
Langenmayr: Auch bei den Unternehmenssteuersätzen kann ich mir durchaus Einigungen vorstellen. Schon am Wahlabend haben Grüne und FDP über mögliche großzügigere Abschreibungen auf klimafreundliche Investitionen oder auf Digitalisierungsprojekte gesprochen. So wahrt auch die FDP ihr Gesicht, weil sie den effektiven Steuersatz durch bessere Abschreibungen gesenkt hat, ohne dass die Parteien den Steuersatz senken. Und die Grünen hätten zugleich die Investitionen in den Klimaschutz gefördert. Mit ein wenig Kreativität können die potenziellen Regierungsparteien gute Kompromisse finden.

Die Grünen plädieren dafür, die für 2021 und 2022 aufkommenden Gewerbesteuerausfälle vollständig durch Bund und Länder zu finanzieren. Die FDP will die Gewerbesteuer gleich ganz abschaffen. Wie sollen sich die Kommunen dann künftig finanzieren?
Langenmayr: Die FDP wird in diesem Punkt durchaus konkret und hat einen Vorschlag. Sie wollen einen Ersatz für die Gewerbesteuer schaffen, der dieser nicht ganz unähnlich ist. Die Kommunen sollen einen Zuschlag auf die
Körperschaftsteuer setzen können – auch mit einem eigenen Hebesatz.

Wo liegt der Unterschied zur Gewerbesteuer?
Langenmayr: Ein solcher Ansatz hätte den Vorteil, dass die Bemessungsgrundlage vereinheitlicht wird. Das würde vieles unkomplizierter machen. Zudem muss man die Finanzierung der Kommunen langfristig sehen und von den Konsequenzen der Krise trennen. Insofern schließen sich auch hier die Ideen von FDP und Grünen nicht aus.

Bach: Bei der Gewerbesteuer muss man differenzieren. Vor allem die größeren Städte wollen sie unbedingt erhalten, weil es für sie die wichtigste Steuerquelle ist. Bei einer Reform, die in Richtung Einkommens- und Körperschaftsteuer ginge, würden sich Großstädte gegenüber eher ländlich geprägten und kleineren Städten im Nachteil sehen. Denn diese wiederum profitieren so gut wie gar nicht von der Gewerbesteuer. Und was auch wahr ist: Für Kapitalgesellschaften ist die Gewerbesteuer eine versteckte Körperschaftsteuer. Und bei Personengesellschaften wird sie auf die Einkommensteuer ange­rech­net. Das ist absurd.

Sie geben der FDP also Recht?
Bach: Es ist kein Novum, dass über Sinn und Zweck der Gewerbesteuer debattiert wird. Ich erinnere nur an ein Zitat einer Steuerreformkommission der Bundesregierung: „Nach Auffassung der Kommission hat die Gewerbesteuer in ihrer heutigen Form so schwerwiegende Mängel, dass sie zu den Hauptproblemen der Steuerreform gehört.“ Dieser Satz stammt aus dem Jahr 1971, er ist also mittlerweile 50 Jahre alt. Bei den damaligen fiskalföderalistischen Reformen wurde die Gelegenheit verpasst, das zu bereinigen. Seitdem schleppt sich die Gewerbesteuer bei jeder Reform mühsam durch – der steuerpolitische Zombie schlechthin.

Was man in den Wahlprogrammen nicht findet, aber was zumindest unter den finanzpolitischen Sprechern heiß diskutiert wird, ist das Optionsmodell nach dem Gesetz zur Modernisierung des Körperschaftsteuerrechts, kurz KöMoG. Während die SPD die bisherige Ausgestaltung feiert, wird diese von der bisherigen Opposition eher kritisch gesehen. Profitieren Personengesellschaften denn nun oder nicht?
Bach: Es musste sich diesbezüglich ja etwas tun. Für Personenunternehmen gibt es zwar Thesaurierungsbegünstigungen, aber die sind relativ kompliziert und führen nicht immer zu den entsprechenden Vorteilen. Und eine Umgründung in eine GmbH ist ungleich komplizierter für die Gesellschafter etwa einer KG, weil dies einen großen technischen Aufwand mit Rechtsanwälten, Banken und Notaren nach sich zieht, der sich am Ende des Tages dann doch nicht rechnet.
Langenmayr: In der Tat sind die The­saurierungsbegünstigungen unglaublich komplex. Es war also grundsätzlich sinnvoll, das Optionsmodell einzuführen, mit dessen Hilfe Personengesellschaften wie Kapitalgesellschaften besteuert werden sollen. Trotzdem bin ich auch diesbezüglich skeptisch. Natürlich gibt es damit Vorteile für Personen­gesellschaften, allen voran, dass der Steuersatz niedriger ist. Aber: Gesellschafter verlieren dadurch etwa die Möglichkeit, Verluste mit anderen Einkommensquellen zu verrechnen. Wenn also einer der Partner einer Personen­gesellschaft noch andere Einkünfte hat, kann das Optionsmodell für ihn durchaus ein Nachteil sein. Wenn wir Personengesellschaften entlasten wollen, wären bessere Abschreibungsmöglichkeiten ein guter Weg. Solche Mittel wie das Optionsmodell sind nicht das zielführendste.

Weil sie zu kompliziert sind?
Langenmayr: Ja, manchmal wünsche ich mir einfach pragmatischere Lösungen vonseiten des Gesetzgebers. Das Optionsmodell kann auch zu Streit innerhalb von Unternehmen führen. Hat ein Gesellschafter weniger Anteile und einen niedrigeren Grenzsteuersatz, ist die Einkommensteuer vielleicht vorteilhafter als die Körperschaftsteuer. Umgekehrt verhielte es sich bei jemandem mit mehreren Anteilen.

Kurz zu den Einkommensteuern: SPD und Grüne wollen vor allem die sogenannten kleinen und mittleren Einkommen entlasten und bei Spitzeneinkommen die Steuerlast erhöhen. Die FDP und die CDU wollen für alle Einkommen die Steuern senken. Das Zentrum für europäische Wirtschaftsforschung hat untersucht, was das für Konsequenzen bei den Einnahmen hätte: Bei den Vorschlägen von SPD und Grünen bliebe mehr im Haushalt, bei CDU und FDP wäre es wesentlich weniger als bisher. Und trotzdem halten beide Parteien an der Schuldenbremse fest. Wie passt das zusammen?
Bach: Im Steuerstaat gilt das Motto: Die Masse füllt die Kasse. Die Mittelschicht trägt stark zur Finanzierung des Haushalts bei. Wenn man die mittleren und höheren Einkommen deutlich entlastet, indem man beispielsweise den sogenannten Mittelstandsbauch abschafft, kostet das alleine schon 40 Milliarden Euro Mindereinnahmen pro Jahr. Das sind gut ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Wenn man gleichzeitig nicht bereit ist, die Steuern für sehr hohe Einkommen zu erhöhen, dann erhält man eben ein solches Defizit. Die Schuldenbremse steht ja schon größeren Investitionsprogrammen im Weg, die wir eigentlich dringend brauchen. Das gilt dann erst recht für Steuer­senkungen. Entlastungspotenziale für die gebeutelte Mittelschicht wird es mit so einer Politik nicht geben.
Langenmayr: Vorab: Die Diskussion um die Schuldenbremse ist sinnlos. Um diese zu ändern, braucht es eine Zweidrittelmehrheit. Und diese existiert nicht. Auch die nächste Regierung wird an der Schuldenbremse also nicht herumdoktern können. Trotzdem: Es gibt für die notwendigen Investitionen natürlich ein wenig Spielraum, an der Schuldenbremse vorbei sozusagen. Doch dieser ist stark begrenzt. Ich bin also der Meinung, dass es insgesamt kaum Potenzial für sehr große Entlastungen geben wird.

Sowohl die SPD als auch die Grünen plädieren für eine Anzeigepflicht auch auf nationale Steuergestaltungen. Die FDP äußert sich diesbezüglich gar nicht. Betroffene dürften vor allem aber zur Kernzielgruppe der FDP gehören.
Langenmayr: Ich glaube, einen Aspekt, den alle vier der potenziellen Regierungsparteien teilen, ist der Gedanke und der Glaube an Missbrauchsbekämpfung, der Bekämpfung von Gewinnverlagerung etc. Dem gegenüber steht natürlich der Wunsch, die Belastung der Unternehmen in puncto behördlichem Aufwand so gering wie möglich zu halten. Die FDP betont dies immer wieder zu recht. Aber insgesamt ist das Thema Meldepflicht zu komplex, als dass man es nun kurz und knapp beantworten könnte.

Auch im internationalen Kontext sind sich die Parteien nicht nur einig. Eins scheint aber festzustehen: Die globale Mindeststeuer wird kommen. Macht es da überhaupt einen Unterschied, ob die nächste Koalition Ampel oder Jamaika heißt?
Bach: Nein, da gibt kaum Unterschiede. Wenn aber die Parteien links der Mitte ernsthaft über höhere Substanzsteuern nachdenken und diese erwägen, dann setzt das sicher voraus, dass man auch international stärker koordiniert und etwa die Wegzugbesteuerung wieder verschärft.
Langenmayr: Wenn die Reformen zu Pillar I und Pillar II scheitern, dann nicht an Deutschland, sondern an den USA. Aber man muss sich auch die Frage stellen: Wie geht es danach weiter? Interessanterweise ist die einheitliche Körperschaftsbemessungsgrundlage innerhalb der Europäischen Union ein Punkt, der sich auch in den Wahlprogrammen von FDP und CDU/CSU findet. Das ist überraschend, weil solche Punkte ja auch gegenüber Gewinn­verlagerung innerhalb der EU wirksam wären. Es ist also durchaus spannend zu beobachten, wie sich die Idee der Unternehmensbesteuerung nach dem BEPS-Projekt weiterentwickeln wird. Mit Pillar I und Pillar II wird die Sache nicht vom Tisch sein.

Die Grünen gelten generell als Verbotspartei, auch Steuerberater sollen in ihre Schranken gewiesen werden. Im Wahlprogramm heißt es: „Banken und Steuerberater*innen verbieten wir,
Geschäfte in Steuersümpfen zu tätigen oder dorthin zu vermitteln.“ Kann die Partei einfach ein solches Verbot aussprechen?

Langenmayr: Rechtlich wird so etwas – wenn überhaupt – nur bei außer­europäischen Steueroasen möglich sein. Es ist ein netter Satz für den Wahlkampf – mehr nicht.

Die SPD fordert in ihrem Wahlprogramm „die Beendigung des Steuerdumpings zwischen den Mitgliedsstaaten“ und tritt für die Überwindung des Einstimmigkeitsprinzips in Steuerfragen“ ein. Die FDP fordert hingegen einen fairen Steuerwettbewerb. Wird das Thema Steuern supranationaler?
Langenmayr: Mit Blick auf die nun kommende Legislaturperiode sehe ich definitiv keine Möglichkeit, dass wir bald signifikante EU-Steuern haben. Dafür gibt es weder auf nationaler noch auf europäischer Ebene eine Mehrheit.
Bach: Steuern bleiben nationale Kernkompetenzen, die kein Nationalstaat stärker aus der Hand geben will. Insofern sehe ich auch nicht, dass sich das Einstimmigkeitsprinzip überwinden lässt – zumindest in den wichtigen Kernfragen rund um die Unternehmensbesteuerung, Mehrwertsteuersätze etc. Und um diese geht es in diesem Zusammenhang ja nun einmal. Man sieht es ja schon an der Mindeststeuer: Wo setzt man den Satz an, um auch etwa die osteuropäischen Länder oder die Schwellenländer mitzunehmen? Setzt man ihn höher als 15 Prozent an, bekommen diese Staaten einen Nachteil bei ihrer Wettbewerbsfähigkeit. Kurz: Die Mitgliedsstaaten bleiben in dieser Sache autonom, und der Steuerwettbewerb wird bestehen bleiben. Österreich zum Beispiel hat erst kürzlich wieder bekanntgegeben seine Körperschaftsteuersätze sukzessive zu senken.

Auf der einen Seite wollen die Staaten also zusammenarbeiten, auf der anderen Seite machen sie weiterhin ihr eigenes Ding. Bleibt die Politik so nicht ein zahnloser Tiger?
Langenmayr: Was sich insgesamt zeigt: Die Wirtschaft hat sich verändert, die Unternehmen werden digitaler und internationaler. Und unser Steuersystem ist da einfach nicht hinterher­gekommen. Das macht es schwerer, Unternehmensgewinne zu besteuern. Historisch hat man die Besteuerung von Unternehmen ja vor allem damit begründet, dass man die Kapitalerträge der Aktionäre schlecht besteuern kann, weil dies leicht zu umgehen war. Das hat sich in den vergangenen Jahren natürlich massiv verändert. Durch den zunehmenden Informationsaustausch zwischen den Staaten etwa ist es viel schwieriger geworden, Kapitalertragsteuern zu hinterziehen. Ich kann mir durchaus vorstellen, dass wir in Zukunft Unternehmen insgesamt weniger, dafür aber Einkünfte aus Kapital stärker besteuern.

Das Gespräch führte Daniel Lehmann.

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